Chine : marchés publics, une mine d’opportunités difficile d’accès

Cadre réglementaire flou, protectionnisme, information fragmentée… Les gigantesques marchés publics chinois restent difficiles d’accès pour les entreprises étrangères.

L’empire du Milieu jouerait-il solo ? À lire la dernière étude de la Chambre de commerce européenne (CCE) en Chine, il y a de quoi se poser la question. Le document d’une cinquantaine de pages, intitulé Public Procurement in China : European Business Experiences Competing for Public Contracts in China, détaille en effet la façon dont sont attribués les marchés publics, tous secteurs confondus, dans la deuxième puissance économique du globe. Le constat est sans appel : les pratiques actuelles sont à revoir. « Le cadre réglementaire qui gère ce secteur est inconsistant et inégalement appliqué », assurent, en guise de préambule, les auteurs du rapport. Et de lister un à un les problèmes : difficulté à obtenir rapidement une information exacte sur les projets à venir, tendance à la décentralisation des offres, manque de communication sur les critères d’évaluation détaillés des projets, application déloyale des critères d’attribution des marchés publics, etc. Une plongée dans une Chine aux pratiques jugées souvent opaques pour qui y est étranger. « Il faut que ces mauvaises pratiques cessent », assène Gilbert Van Kerckhove, l’homme qui a piloté l’étude au sein de la CCE (voir Témoignage plus loin). « Les Chinois veulent avoir accès au marché européen ou autre, c’est très bien. Mais il faut que l’inverse soit vrai. »

Car, en pratique, l’Empire verrouille à double tour certains secteurs jugés éminemment stratégiques. Il en est ainsi du BTP, par exemple. Aucune société étrangère de construction n’est pour l’heure établie en Chine, « faute d’obtention de licence officielle que Pékin refuse de délivrer », explique M. Van Kerckhove. Dans d’autres domaines (l’architecture notamment, mais aussi le traitement de l’eau, l’énergie, les transports, etc.) être non chinois impose des pré-qualifications qu’il est souvent difficile à obtenir. Souvent aussi un « mariage » – une joint-venture – avec une société locale est obligatoire pour répondre à un appel d’offres. « Et encore ce n’est pas toujours gagnant », reconnaît un Français qui préfère garder l’anonymat. Un étranger, même en joint-venture, peut être écarté par un jury parce que justement, il est étranger. »

Surtout, l’entreprise aura du mal à accéder à une information précise sur la nature du projet. C’est là, selon Jacques de Boisséson, président de la CCE (voir ci-dessous), un problème qui touche également de nombreux acteurs chinois : « Il n’y a pas ou peu de discrimination au sens protectionniste du terme. En Chine, chacun fait son truc dans son coin. ». Le Français, par ailleurs représentant général de Total en Chine, considère que l’accès à l’information, dans le cadre d’appels d’offres notamment, est trop difficile car fragmenté. Les projets peuvent ainsi « être publiés dans d’obscurs journaux de province. Il est dans ce cas très difficile de récupérer ces informations. »

Qu’en pensent les intéressés ? Comme à leur habitude, les autorités centrales préfèrent insister sur les progrès réalisés plutôt que de reconnaître les faiblesses du système actuel. Zhang Xiaoqiang – ex-diplomate chinois aux États-Unis et actuel fonctionnaire au Conseil d’État – affirmait dernièrement que, désormais, « l’environnement d’investissement est sain » en Chine et que les autorités centrales entendent très bientôt « promouvoir, aider les investissements étrangers dans le pays ». Bref, côté chinois, tout va bien même si, dixit le ministère des Affaires étrangères à Pékin fin avril, « le mécanisme de passation de marchés publics a encore des défauts et s’applique à une échelle relativement petite » par rapport aux pays occidentaux.

Il n’empêche, les marchés publics contribueraient, d’après des études gouvernementales, à hauteur de 20 % de la croissance économique du pays. Chaque année, ce sont donc des centaines de milliards d’euros que l’État met sur le tapis dans le cadre de projets publics et qu’empochent très majoritairement des entreprises locales – ces dépenses ont été estimées en 2009 à 7 120 milliards de yuans, soit 800 milliards d’euros. « Il y a une grande partie du plan de relance de 2008 par exemple [4 000 milliards de yuans – 440 milliards d’euros environ, Ndlr] à laquelle les entreprises européennes n’ont pas eu accès », reconnaît le même entrepreneur. L’étude de la CEE estime, elle, que les régulations actuelles en Chine font perdre aux entreprises européennes « des opportunités énormes » chaque année.

Pierre Tiessen, à Pékin

« Il faut unifier la loi sur les marchés publics »

Le président de la CCE en Chine, Jacques de Boisséson, juge que la Chine doit « faire preuve de plus de transparence dans l’accès et l’attribution des marchés publics. Selon lui, « il faut centraliser l’information », de sorte que tout le monde y ait accès au même moment et puisse répondre à des projets dans les temps. « Les autorités devraient mettre en place une plate-forme Internet qui réunirait l’ensemble des appels d’offres » et qui définirait pour chacun « les critères précis d’évaluation », estimant qu’aujourd’hui trop de lois régissent le secteur des marchés publics. Une réglementation plus claire permettrait au gouvernement chinois, d’après lui, « de soutenir l’objectif d’une croissance de meilleure qualité » ; objectif retenu dans le 12e et nouveau plan quinquennal.

Jacques de Boisséson insiste également pour la mise en place d’une procédure d’appel en cas de contestation (dans le cas d’un refus notamment) – procédure qui n’existe toujours pas en Chine.

P. T.

4 000 projets français en cours de réalisation

Quatre-vingt milliards de dollars, tel est le volume du commerce bilatéral franco-chinois espéré fin 2011. C’est en effet l’objectif officiel que cherchent à atteindre les deux parties. Ce même volume était de 44,8 milliards de dollars l’année dernière (plus 18 % par rapport à 2009). Les économistes français et chinois se veulent optimistes. En janvier, le commerce bilatéral atteignait déjà 7 milliards de dollars. La France est le 5e partenaire commercial de la Chine au sein de l’Union européenne. Actuellement, à en croire Zhou Tienong, vice-président de l’Assemblée nationale chinoise, quelque 4 000 projets français – tous domaines confondus – sont en cours de réalisation en Chine.

Plus globalement, le montant des IDE (investissements directs étrangers en Chine) s’élève chaque année à environ 100 milliards de dollars, hors secteur financier (contre 50 milliards d’investissements chinois à l’étranger en 2010).

P. T.

Témoignage : Gilbert Van Kerckhove, responsable du groupe de travail à l’origine du rapport de la CCE en Chine et directeur de Beijing Global Strategy Consulting

« Il y a un silence autour de cette question d’accès libre et équitable aux marchés publics en Chine. J’ai en tête l’exemple d’une société américaine – je ne dirai pas son nom, pour des raisons de confidentialité – spécialisée dans la fourniture d’équipements pour centrales thermiques au charbon. Cette société, très appréciée de ses clients chinois, a récemment répondu à un appel d’offres, sûre ou presque de l’emporter. Tout était en règle et, effectivement, elle est arrivée favorite pour s’occuper du projet.

Mais, après quelques semaines, le commanditaire est revenu vers elle en avouant qu’elle avait été approchée par la puissante Commission nationale de réforme et de développement [chargée notamment de superviser et de faire appliquer les plans quinquennaux, Ndlr]. Dans ce secteur, Pékin n’apprécie guère qu’une société étrangère fournisse des équipements. Résultat : le client a demandé à l’américain de se retirer, ce qu’il a fait. Le chantier lui est donc passé sous le nez.

Idem pour une entreprise française, retenue par le jury dans le cadre d’un projet en rapport avec l’élargissement du métro de Pékin. Le dit jury, après son premier avis, a subi des pressions pour que l’on retienne finalement une société chinoise. Et c’est ce qui s’est passé…

Pour une entreprise étrangère, parler ouvertement de ces problèmes, c’est prendre le risque de se couper du marché chinois, l’un des plus prometteurs et dynamiques au monde. Beaucoup laissent faire parce qu’elles n’ont pas le choix. Pour rester dans la course, il faut accepter – même si on est reconnu comme le meilleur, le mieux placé – de perdre quelques appels d’offres. »

Propos recueillis par P. T.