2011.07.04 Politique communautaire des normes et réglementations techniques

1. Rappel juridique de la normalisation communautaire

Pendant longtemps les entraves techniques aux échanges étaient réputées conformes au traité de Rome : la Commission estimait que les normes ne constituaient pas « des mesures d’effet équivalent à des restrictions quantitatives » visées à l’article 30 du traité CE consolidé dès lors qu’elles se limitaient à l’obligation pour les produits importés, de respecter les dispositions imposées aux produits nationaux.

L’article 30 du traité CE consolidé prévoit par ailleurs des dérogations à la libre circulation des marchandises justifiées pour des raisons de moralité publique, ordre public, protection de la santé (clause de sauvegarde). Aussi pour protéger leur marché national les Etats membres étaient tentés d’imposer leurs normes nationales et de se prévaloir des dispositions de l’article 30.

Pour éviter ce genre de dérive, la Cour de Justice européenne et la Commission européenne ont été amenées à lutter contre la multiplication des législations nationales injustifiées et à entreprendre une harmonisation des normes.

Cette harmonisation technique reposait sur le principe, selon lequel toute disparité (entraves techniques) devrait donner lieu à harmonisation quels que soient les intérêts économiques en jeu.

Le système présentait l’inconvénient d’être lourd à gérer car il nécessitait l’adoption de textes très détaillés et d’un volume considérable. Pour éviter l’enlisement, la « nouvelle approche » a été lancée en 1985 ; elle repose sur le principe de la reconnaissance mutuelle des règles techniques et des normes.

Depuis lors, toutes les fois que cela a été possible, les Etats membres ont fixé dans les directives les exigences de sécurité auxquelles doivent répondre les produits et chargé les organismes de normalisation européens de définir les spécifications techniques correspondantes.

NB : voir au n° 5-0560 ci-dessous la liste des directives « nouvelle approche » concernant les produits techniques.

2. « Nouvelle approche » et « approche globale » : rappels

Le « marché unique » des produits industriels repose sur deux piliers : l’harmonisation des spécifications techniques, sous l’impulsion du législateur communautaire, que prolonge ou détermine l’action du normalisateur européen, et la reconnaissance mutuelle des preuves de conformité aux spécifications, aussi bien dans le domaine volontaire que dans le secteur réglementaire.

Deux décisions politiques majeures, complémentaires, ont préparé ce marché unique : d’abord en null « la nouvelle approche en matière d’harmonisation technique et de normalisation », accélératrice du processus d’harmonisation, puis en 1989-1990, « l’approche globale en matière d’évaluation de la conformité », conçue pour assurer l’homogénéité et la transparence des procédures d’évaluation ainsi que la compétence des opérateurs.

A la doctrine sévère des débuts qui prévoyait une harmonisation totale, uniforme et immédiate sur tout le territoire de la Communauté, dès l’entrée en vigueur de chaque directive « nouvelle approche », a succédé le pragmatisme, commandé par l’expérience. Même si les impulsions politiques ont toujours été déterminantes dans la construction communautaire, elles ont dû composer avec les traditions juridiques nationales et avec les réalités économiques, en l’occurrence les pratiques industrielles en vigueur et le temps nécessaire à la négociation des normes.

Dans le cadre de la « nouvelle approche » deux principes sont établis :

• l’harmonisation doit être limitée aux « exigences impératives » dégagées par la jurisprudence de la Cour : protection de la santé et de la sécurité des consommateurs, de l’environnement etc… Dans chacun des secteurs, un certain nombre de directives du Conseil précisent les exigences de sécurité variables selon les produits et la nature des risques encourus
• la définition des spécifications techniques détaillées permettant de satisfaire les « exigences essentielles » relève des organismes de normalisation nationaux ou communautaires, en concertation avec les branches professionnelles.

3. Conséquences de la nouvelle approche

• la réglementation communautaire fixe le niveau minimal de l’harmonisation

Les modes de consommation, les habitudes de vie ou autres spécificités nationales font l’objet d’une reconnaissance mutuelle entre les Etats membres dès lors qu’ils satisfont aux « exigences essentielles » dans la mesure où une directive existe en la matière.

Ainsi, un Etat membre ne saurait interdire la vente sur son territoire d’un produit légalement fabriqué ou importé et commercialisé dans un autre Etat membre dans la mesure où le produit en cause répond de façon convenable et satisfaisante « aux exigences essentielles » définies par la réglementation communautaire.

• la réglementation communautaire fixe le niveau maximal de l’harmonisation

Un Etat membre qui applique un niveau de protection plus élevé que le niveau harmonisé doit accepter l’importation de produits satisfaisant aux normes communes ou aux exigences essentielles.

4. Le marquage CE

Prévu dès l’origine de la nouvelle approche, le marquage CE n’a pourtant pas été défini de façon uniforme dans les différentes directives en raison des dates différentes de leur adoption et du caractère spécifique de chacun des produits visés. Désormais la directive 93/68 entrée en vigueur le 1er janvier 1995 prévoit que les produits portant le marquage CE sont réputés conformes à toutes les directives qui les visent : le fabricant qui appose ce marquage en assume toute la responsabilité.

La décision du Conseil 93/465 du 22 juillet 1993 (JOCE L 220 du 30 août 1993) fixe quant à elle, les modules relatifs aux différentes phases de procédures d’évaluation de la conformité et les règles d’apposition et d’utilisation du marquage CE destinés à être utilisés dans les directives d’harmonisation technique.

5. Limites de la libre circulation des produits

Dans la pratique, il faut constater que la mise en ?uvre des principes énoncés ci-dessus n’est pas entièrement satisfaisante. Le chapitre écrit par la Communauté sur « la clause de sauvegarde » est instructif à plus d’un titre. Il rappelle notamment que l’apposition du marquage CE sur les produits offre certes un passeport pour leur libre circulation à l’intérieur de la Communauté, mais qu’elle n’affecte en rien les prérogatives nationales en matière de protection de la santé et/ou de la sécurité des personnes, des animaux ou des biens.

La mise en place de la « nouvelle approche globale » à cause de ses innovations a généré quantité de zones d’ombre et de dispositions sujettes à interprétation, sans compter les difficultés avérées comme le chevauchement de directives.

Ainsi, il n’est pas possible aujourd’hui d’établir une liste, même non exhaustive, des produits se rapportant à telle ou telle directive « nouvelle approche » de par le fait même des difficultés apparues lors des premières applications.

Chaque cas doit être soigneusement analysé, et il est apparu pertinent à la Commission d’introduire des dispositions transitoires même pour l’application de directives « nouvelle approche » déjà adoptées.

6. Définition de la « période transitoire »

Dans le « manuel relatif à la mise en application des réglementations techniques communautaires » que la Commission, assistée des Etats membres, s’est efforcée d’élaborer, la « période transitoire » est définie comme « la période qui s’écoule entre la date d’entrée en application d’une directive et une date ultérieure fixée pour chaque directive, pendant laquelle les mesures nationales transposant la directive communautaire coexistent avec les réglementations nationales préexistantes ».

Rappel de la « période transitoire » des principales directives déjà adoptées :

• 87/404/CEE relative aux récipients à pression simples, modifiée, pour la période allant jusqu’au 1er juillet 1992
• 89/336/CEE relative à la compatibilité électromagnétique, modifiée, pour la période allant jusqu’au 31 décembre 1995 (directive recodifiée : cf. n° 5-0560 ci-dessous)
• 89/392/CEE relative aux machines, modifiée, pour une période s’étalant du 19 janvier 1993 au 31 décembre 1994 (directive recodifiée : cf. n° 5-0560 ci-dessous)
• 89/686/CEE relative aux équipements de protection individuelle, modifiée, pour la période allant jusqu’au 30 juin 1995.

D’autres directives ont d’emblée inclus une « période transitoire ». Citons notamment :

• 90/384/CEE relative aux instruments de pesage à fonctionnement non automatique, modifiée, « pendant une période de dix ans », à savoir jusqu’au 1er janvier 2003
• 90/385/CEE relative aux dispositifs médicaux implantables actifs, modifiée, pour la période allant jusqu’au 31 décembre 1994
• 90/396/CEE relative aux appareils à gaz, modifiée, pour la période allant jusqu’au 31 décembre 1995
• 92/42/CEE concernant les exigences de rendement pour les nouvelles chaudières à eau chaude alimentées en combustible liquide ou gazeux, modifiée, pour la période allant jusqu’au 31 décembre 1997

La « période transitoire », conçue à l’origine comme une entorse exceptionnelle à la « nouvelle approche », devient ainsi une disposition courante, même pour les directives en cours d’élaboration.

7. Les avantages de la « période transitoire » pour le fabricant

La « période transitoire » offre la possibilité au fabricant ou son mandataire de « mettre sur le marché et/ou en service dans un Etat membre, soit un produit conforme à la directive, soit un produit conforme à la réglementation nationale ».

Le fabricant peut ainsi adapter progressivement sa production aux contraintes juridiques nouvelles, notamment en matière de certification, écouler ses stocks de produits fabriqués conformément à la réglementation nationale antérieure, continuer enfin à bénéficier des droits acquis au titre des textes préexistants.

En complément à ce survol rapide sur l’application des directives européennes « nouvelle approche », on peut préciser que l’AFNOR (voir n° 8-0100) a pour rôle de renseigner et de diffuser au niveau national, les normes nationales françaises ou autres appelées par ces mêmes directives.

Si ces directives européennes ou les normes nationales paraissent un peu difficiles d’interprétation aux divers industriels utilisateurs, NOREX (voir n° 8-0090) (Normes Règlements Export) a pour vocation d’aider les industriels à mettre leur produit en conformité avec la réglementation et les normes existantes en vue de l’exportation.

Cette fonction NOREX a été mise en place pour la France mais NOREX peut aussi porter assistance aux pays tiers qui voudraient exporter vers des pays communautaires ou extracommunautaires.