2011.07.04 Le code des douanes communautaire (CDC)

• Règlement CEE n° 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992 (JOCE L 302 du 19 octobre 1992) modifié à diverses reprises (voir au paragraphe 2 ci-dessous, l’état récapitulatif des règlements modificatifs du CDC).

Le 1^er janvier 1994, les dispositions du code des douanes communautaire (CDC) se sont substituées aux ordonnances et directives de droit douanier édictées dans 25 prescriptions juridiques en vue de l’établissement d’une législation douanière uniforme dans la Communauté. Le regroupement, en un seul texte, des dispositions réparties dans de multiples actes juridiques font de ce code, la loi fondamentale de l’union douanière.

Avec l’harmonisation progressive au niveau communautaire, les lois douanières des différents Etats sont, pour ce qui concerne les domaines traités par le code des douanes communautaire, devenues sans objet et cette nouvelle législation les abroge en conséquence. Ce code fait apparaître en outre l’importance de l’union douanière en liaison avec les aspects économiques extérieurs du marché intérieur.

Le CDC est divisé en huit titres et regroupe les dispositions fondamentales relatives à l’enregistrement des échanges commerciaux, au traitement douanier des marchandises et à toutes les mesures correspondantes à appliquer dans le cadre des échanges commerciaux entre la Communauté et les pays tiers.
Il faut souligner, cependant, que ce code a deux carences. Il ne prévoit pas la qualification des infractions, ni leur sanction. Ces deux domaines ne relèvent pas de la compétence communautaire. Toutefois, la Cour de justice européenne a déjà défini certains critères pour parvenir à une harmonisation, à savoir que la sanction doit être proportionnée et qu’elle doit avoir un caractère dissuasif. Les Etats membres devront en tirer les conséquences pour éviter toutes distorsions de traitement au sein de la Communauté.

2. Récapitulatif des règlements modifiant le CDC

Avertissement :

Le présent état récapitulatif ne prend pas en compte les adaptations mises en place par l’acte d’adhésion de l’Autriche, la Finlande et la Suède (voir JOCE C 241 du 29 août 1994) et par les actes relatifs aux conditions d’adhésion de l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne, la Slovaquie, la Slovénie, la République tchèque, Chypre et Malte d’une part et de la Bulgarie et de la Roumanie d’autre part (voir n°5-0020).

3. Code des douanes modernisé (CDM) : un texte publié mais sans application

a) Bases réglementaires et principes

• Règlement CE n° 450/2008 du Parlement et du Conseil du 23 avril 2008 (JOUE L 145 du 4 juin 2008) établissant le code des douanes communautaire (code des douanes modernisé)

Ce règlement ambitionne pour l’essentiel de simplifier la réglementation douanière et d’instituer un cadre réglementaire en adéquation avec l’environnement douanier et commercial dématérialisé qui tend à se généraliser.
Cet acte composé de 64 pages dans le JOUE devrait abroger, lors de sa mise en application (devenue hypothétique, voir l’intertitre ci-dessous concernant le futur code des douanes de l’Union), le règlement CE n° 2913/92 instituant l’actuel code, adopté en 1992 et modifié à diverses reprises (voir les paragraphes 1 et 2 ci-dessus). Il constitue une profonde refonte de la législation douanière : l’adjonction en son annexe d’un tableau de correspondance de ses articles avec ceux de l’actuel code paraît d’autant plus utile (ce tableau est reproduit au n° 2-9823 de notre ouvrage).

Important : le code des douanes de l’Union se prépare

Une proposition de refonte du règlement CE n° 450/2008 cité ci-dessus a été mise en ligne début 2012 sur le site de la Commission européenne (252 pages). Elle vise à mettre en œuvre avant même la mise en vigueur du code des douanes modernisé (CDM), un code des douanes de l’Union (CDU).

Pour le coup, le CDM, objet du présent paragraphe, deviendra inapplicable et sera alors abrogé. En d’autres termes le nouveau règlement, une fois adopté puis mis en vigueur, conférera au CDM un statut de projet mort-né pour ce qui concerne l’essentiel de ses dispositions.
La mise en œuvre du CDU signifiera aussi, bien logiquement, l’abrogation et le remplacement définitif de l’actuel code des douanes communautaire (CDC). Elle entraînera en outre l’abrogation du règlement (CE) n° 1207/2001 du 11 juin 2001 modifié relatif aux procédures prévues par les dispositions régissant les échanges préférentiels entre l’Union et certains pays (1).
Cette nouvelle donne est dictée par plusieurs impératifs dont l’acuité s’est récemment accrue, au nombre desquels :

• Les évolutions de la législation douanière et la modernisation des procédures douanières, au plan notamment de la sûreté et la sécurité des échanges de marchandises dans l’UE
• Les évolutions des procédés électroniques des Etats membres, qui doivent s’inscrire dans un contexte de cohérence au plan communautaire
• Les dispositions du traité de Lisbonne (voir n° 1-0025-6), pour ce qui concerne l’utilisation par la Commission des pouvoirs de délégation ou des compétences d’exécution
• Les évolutions réglementaires et techniques intervenues au plan de la logistique et des transports
• L’évolution des processus d’entreprise au regard de la réglementation douanière.

La proposition souligne également la nécessité « d’ajuster certaines dispositions qui se sont révélées difficiles à mettre en œuvre ».
Le nouveau texte ne vise pas à remettre en cause les objectifs fondamentaux du code des douanes modernisé (CDM). L’architecture générale du CDM, telle qu’exposée au « c) » ci-dessous, a du reste été conservée, et une table de correspondance entre les articles du CDM et ceux du règlement refondu a été ajoutée en annexe de la proposition.
Si la mise en vigueur du futur règlement instituant le CDU est prévue le vingtième jour suivant celui de sa publication (art. 246), la date de mise en application de la plupart de ses dispositions (art. 247) pourrait s’étendre jusqu’à une date butoir fixée en principe au 31 décembre 2020, suivant l’état d’avancement de l’environnement électronique des Etats membres (2).
Une description du contenu du règlement instituant le code des douanes de l’Union sera développée dans ces pages dès parution de l’acte définitif.
(1) Les dispositions de ce règlement, qui incluent celles relatives au statut de l’exportateur agréé (voir le n° 2-0620) sont en effet intégrées dans le texte de la proposition. A noter qu’il en est déjà de même avec le règlement n° 450/2008 instituant le code des douanes modernisé (voir le d) ci-dessous).
(2) Sur un plan purement technique, l’échéance ultime de mise en vigueur du CDM (fixée au 24 juin 2013, voir ci-dessous) devrait être repoussée, pour permettre aux administrations des Etats membres de disposer du temps nécessaire à l’adaptation aux nouvelles contraintes du CDU avant la mise en vigueur de ce dernier.
L’article 30 paragraphe 1 du code modernisé, relatif à la gratuité des prestations effectuées par les administrations douanières des Etats membres pendant les heures d’ouverture des bureaux de douane, est pour sa part devenu applicable le 1er janvier 2011.

(1) Il y a lieu de rappeler que la mise en vigueur du futur code des douanes de l’Union (CDU, voir la proposition de refonte évoquée dans l’intertitre au a) ci-dessus) devrait entraîner l’abrogation ipso facto du code des douanes modernisé.

c) Structure du code modernisé (CDM)

Le texte du CDM se compose de neuf titres subdivisés en différents chapitres eux-mêmes subdivisés en différentes sections. En voici l’ossature principale :

• Titre I (art. 1er et s.) : Dispositions générales (champ d’application de la législation douanière, missions de la douane, définitions ; droits et obligations des personnes au regard de la législation douanière ; conversions monétaires et délais)
• Titre II (art. 33 et s.) : Eléments sur la base desquels les droits à l’importation ou à l’exportation et d’autres mesures sont appliqués dans le cadre des échanges de marchandises (tarif douanier commun et classement tarifaire ; origine ; valeur en douane)
• Titre III (art 44 et s.) : Dette douanière et garanties (naissance de la dette douanière ; garantie du montant de la dette existante ou potentielle ; recouvrement et paiement des droits et remboursement ou remise ; extinction de la dette douanière)
• Titre IV (art. 87 et s.) : Marchandises introduites dans le territoire douanier de la Communauté (déclaration sommaire d’entrée ; arrivée des marchandises)
• Titre V (art. 101 et s.) : Règles générales applicables au statut douanier, au placement de marchandises sous un régime douanier, à la vérification, à la mainlevée et à la disposition des marchandises
• Titre VI (art. 129 et s.) : Mise en libre pratique et exonération des droits à l’importation
• Titre VII (art. 135 et s.) : Régimes particuliers (dispositions générales ; transit ; stockage ; utilisation spécifique ; transformation)
• Titre VIII (art. 175 et s.) : Sortie de marchandises du territoire douanier de la Communauté (marchandises quittant le territoire douanier ; exportation et réexportation ; exonération des droits à l’exportation)
• Titre IX (art. 183 et s.) : Comité du code des douanes et dispositions finales
• Annexe : tableaux de correspondance des articles entre l’ancien et le nouveau code.

d) Principales évolutions de la législation douanière prévues par le CDM

Les évolutions introduites par le règlement instituant le CDM reposent pour une large part sur l’utilisation généralisée des nouvelles technologies de l’information et de la communication, présentées comme instrument essentiel de simplification, de fluidité et de sécurité des échanges ainsi que d’efficacité des contrôles douaniers. L’utilisation de supports papier dans l’accomplissement des formalités en douane doit devenir l’exception.

Le concept d’opérateur économique agréé traité aux articles 13 et s. (l’agrément en question recouvrant les aspects « simplification douanière » et/ou « sûreté et sécurité »), récemment mis en place par les dispositions d’application de l’actuel code (voir n° 2-0105), est présenté comme un élément essentiel du code modernisé. De même, l’usage des autorisations uniques et des déclarations en douane par voie électronique est considérablement privilégié. Il n’existe plus qu’un seul type de déclaration simplifiée.

Le nouveau code met en pratique les recommandations de la Convention de Kyoto révisée sur la simplification et l’harmonisation des régimes douaniers (voir n° 1-0140), qui préconisent l’enregistrement et le contrôle de la déclaration en douane d’importation avant l’arrivée des marchandises ainsi que la centralisation du dédouanement à l’endroit où l’opérateur est établi.

Il vise par ailleurs la rationalisation des procédures douanières et des systèmes de garanties (garantie unique ou globale), et la simplification ou la réduction du nombre de régimes douaniers.

A titre d’exemple, le régime du perfectionnement actif « suspension » et le régime de la transformation sous douane sont regroupés sous un régime unique, le régime du perfectionnement « rembours » étant purement et simplement supprimé. Par ailleurs le placement des marchandises dans des zones franches constitue désormais un régime douanier à part entière.

Toujours pour des raisons de rationalisation, les dispositions relatives à la naissance d’une dette douanière, auparavant éparpillées dans de multiples chapitres de l’actuel code, sont désormais regroupées dans le titre III, chapitre I, du code modernisé (art. 44 et s.).

Certains thèmes jusqu’à présent réglementés en totalité ou en partie par le droit national des Etats membres sont désormais codifiés par le nouveau règlement. Il s’agit par exemple de la représentation en douane (art. 11 et s.), de la forme des sanctions (art. 21) – même si le montant de ces dernières ressort toujours des autorités de chaque Etat membre – et des règles générales relatives à l’abandon, la confiscation ou la destruction des marchandises (art. 125 et s.).

A noter également que dans un but de lisibilité, le nouveau code intègre certaines dispositions jusqu’alors régies de façon autonome. Citons le règlement CE n° 1207/2001 du 11 juin 2001 relatif aux procédures destinées à faciliter la délivrance ou l’établissement dans la Communauté des preuves d’origine préférentielle (cf. n° 2-0610-1.c). Ce règlement sera abrogé, et son domaine désormais codifié par l’article 39 du code modernisé et ses futures dispositions d’application.

A citer enfin, dans le domaine de la dette douanière, une nouvelle avancée du concept de bonne foi censé s’attacher à tout opérateur « fiable ». Notamment, l’article 86 paragraphe 1 du code précise que la dette douanière contractée en raison d’une inobservation est éteinte si le manquement n’a pas eu de conséquence réelle sur le fonctionnement correct du régime douanier et n’a pas constitué une tentative de man?uvre, et si toutes les formalités nécessaires pour régulariser la situation sont accomplies a posteriori.