2012.11.16 L’Union européenne (traité de Maastricht)

1. Principes

L’objectif d’une union économique et monétaire (UEM) avait été fixé par le Conseil européen de Hanovre en juin 1988.
Le 7 février 1992, le traité sur l’Union Européenne est signé à Maastricht, par les représentants des douze Etats membres qui composent alors la Communauté.
Ce traité prévoit la réalisation d’une union politique, économique et monétaire entre les Etats membres. Il a pris effet à compter du 1er novembre 1993, après sa ratification par les Etats membres. Le décret 94-80 du 18 janvier 1994 porte application du traité sur l’Union européenne (JORF du 28 janvier 1994).
Ainsi le 1er novembre 1993, la Communauté n’est plus seulement une entité économique. La désignation « Communauté économique européenne » (CEE), tout en conservant sa justification historique, est dès lors remplacée par la désignation « Union européenne » (UE) ou « Communauté européenne » (CE).Le traité sur l’Union européenne signé à Maastricht a été modifié par le traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997 (voir le 4 ci-dessous). Il a ensuite été modifié par le traité de Nice du 26 février 2001 entré en vigueur le 1^er février 2003 (voir le 5 ci-dessous) et, en dernier lieu, par le traité de Lisbonne du 13 décembre 2007 entré en vigueur le 1^er décembre 2009 (voir le 6 ci-dessous).

2. L’union politique

Le traité prévoit une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ; en effet aux termes du traité : « L’Union et ses Etats membres définissent et mettent en oeuvre une politique étrangère et de sécurité commune… couvrant tous les domaines de la politique étangère et de sécurité commune ».
Le traité consacre par ailleurs l’idée d’une véritable citoyenneté européenne avec la libre circulation des ressortissants communautaires dans l’espace communautaire.

• Il renforce et élargit les pouvoirs du Parlement européen en instituant la procédure de « codécision » qui donne au Parlement le pouvoir d’arrêter conjointement avec le Conseil les règlements et directives, sur un pied d’égalité. Le Parlement peut également intervenir dans le processus de désignation de la Commission par les Chefs d’Etats et de gouvernement.
• Il accroît le rôle de la Cour des Comptes qui devient une institution.

La Commission quant à elle voit sa légitimité renforcée par une double investiture.
Les membres de la Commission désignés par les différents gouvernements sont soumis à un vote d’approbation par le Parlement européen. En dernier lieu le traité de Maastricht instaure la règle de la « subsidiarité » en précisant que la Communauté n’agit que dans les domaines que les Etats membres lui assignent.

3. L’Union économique et monétaire (UEM)

a) Généralités

L’action des Etats membres et de la Communauté comporte, dans les conditions et selon les rythmes prévus par le traité, l’instauration d’une politique économique fondée sur l’étroite coordination des politiques économiques des Etats membres, sur le marché intérieur et sur la définition d’objectifs communs, dans le respect du principe d’une économie de marché ouverte et en libre concurrence.
Parallèlement, dans les conditions et selon les rythmes et les procédures prévus par le traité, cette action comporte la fixation irrévocable des taux de change conduisant à l’instauration d’une monnaie unique, ainsi que la définition et la conduite d’une politique monétaire et de change unique dont l’objectif principal est d’assurer la stabilité des prix et, sans préjudice de cet objectif, de soutenir les politiques économiques générales dans la Communauté, conformément au principe d’une économie de marché ouverte et en libre concurrence.
Cette action des Etats membres et de la CE implique le respect des principes directeurs suivants : prix stables, finances publiques et conditions monétaires saines et balance des paiements stable (art. 4 du traité consolidé).
Il est institué, suivant les procédures prévues par le traité, un Système européen de banques centrales (« SEBC ») et une Banque centrale européenne (« BCE ») qui agissent dans les limites des pouvoirs qui leur sont conférés par le traité et les statuts du SEBC et de la BCE qui lui sont annexés.

b) L’introduction de l’euro (historique)

NB : Pour ce qui concerne les paiements transfrontaliers en euros, voir n°6-0035.
Le Conseil européen de Madrid de décembre 1995 avait adopté un calendrier de transition pour permettre l’instauration en trois étapes de la monnaie unique, l’euro.

La première étape a donné lieu, dans le courant du premier semestre 1998, à la désignation des onze Etats membres participant d’entrée de jeu à l’euro, ainsi qu’à la mise en place effective du SEBC et de la BCE. Les Etats concernés étaient l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, l’Espagne, la Finlande, la France, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Portugal.

Par la suite, plusieurs Etats membres ont adhéré à la zone euro, portant l’effectif de cette zone à 17 Etats à la date du 1^er janvier 2011.
Ces adhésions sont les suivantes : la Grèce au 1^er janvier 2001, la Slovénie au 1^er janvier 2007, Chypre et Malte au 1^er janvier 2008, la Slovaquie au 1^er janvier 2009 et, dernière en date, l’Estonie au 1^er janvier 2011 (cf. JOUE L 196 du 28 juillet 2010).
La première étape a aussi inclus un cadre juridique précis comme préalable au passage à la monnaie unique. Citons à titre d’exemple le règlement (CE) n° 974/98 du 3 mai 1998 (JOCE L 139 du 11 mai 1998) modifié, couvrant les aspects généraux du droit monétaire relatifs à l’euro et à la période transitoire.

Le régime agrimonétaire de l’euro est pour ce qui le concerne fixé par le règlement (CE) 27799/98 (JOCE L 349 du 24 décembre 1998) modifié et son règlement d’application n° 1913/2006 du 20 décembre 2006 (JOUE L 365 du 21 décembre 2006).
La deuxième étape, dite période transitoire, a couvert la période allant du 1er janvier 1999 au 31 décembre 2001. Elle a débuté avec la mise en place effective de l’Union économique et monétaire et la fixation (cf. JOCE L 359 du 31 décembre 1998) des taux irrévocables de conversion en euro de chacune des monnaies des pays participant à la monnaie unique.

Ces dernières monnaies n’ont perduré, jusqu’à leur disparition au terme de la période transitoire, qu’en tant que subdivisions de l’euro. Les monnaies des pays tiers tiers et celles des Etats membres non intégrés à la zone euro ont été pour leur part cotées en euros.

Au cours de cette période transitoire, le principe de « ni interdiction – ni obligation » de l’utilisation de l’euro s’est appliqué aux nouveaux contrats conclus entre les opérateurs publics ou privés (autres que bancaires ou financiers).
La troisième étape, dite définitive, a prévu le 1er janvier 2002 l’introduction dans les pays participants des billets et des pièces en euros, ainsi que l’usage généralisé de l’euro dans les transactions entre les opérateurs publics ou privés. Le 17 février 2002, les billets et pièces en monnaie nationale n’avaient plus cours.

Les conséquences de l’introduction de l’euro sur les formalités douanières ont fait l’objet de plusieurs instructions des douanes parues au BOD n° 6309 du 18 décembre 1998 et au BOD n° 6325 du 22 février 1999.

(1) De plus, les Etats européens suivants bénéficient d’un accord monétaire avec des Etats membres, les autorisant à émettre et à utiliser la monnaie unique : le Vatican (cf. JOUE C 28 du 4 février 2010), la République de Saint-Marin et la Principauté de Monaco. Par ailleurs, l’euro est utilisé en Andorre et, sans base officielle, au Kosovo et au Monténégro. A noter enfin, l’euro peut être accepté pour certains paiements effectués en Suisse.

4. Modifications des traités CE et UE prévues par le traité d’Amsterdam

Lors du sommet de Corfou en juin 1994, il avait été décidé que chacune des institutions devait, au cours de l’année 1995, rédiger un rapport sur le fonctionnement du traité sur l’Union européenne.

Ces observations ont été ensuite approfondies par un groupe de réflexion en vue de la tenue d’une Conférence intergouvernementale qui s’est ouverte à Turin en mars 1996 et a abouti à la signature du traité d’Amsterdam le 2 octobre 1997.

Ce traité dont le texte a été publié au JOCE C 340 du 10 novembre 1997 et en annexe au JORF du 30 mai 1999, est entré en vigueur le 1er mai 1999 après sa ratification par le Parlement de chacun des Etats membres.

Quatre grands thèmes furent abordés : liberté, sécurité et justice ; l’Union et les citoyens ; la politique extérieure et de sécurité commune ; les institutions de l’Union européenne.

Si bon nombre de ces objectifs n’ont pu être atteints, le traité d’Amsterdam a néanmoins permis quelques avancées :

• Confirmation de la date du 1er janvier 1999 pour l’entrée en vigueur de l’euro
• Insertion d’un chapitre « emploi » dans le traité, après le titre VI sur l’UEM (cette question faisant désormais partie des compétences de la Communauté)
• Renforcement des dispositions en matière de protection de la santé et des consommateurs
• Renforcement du rôle du Parlement européen
• Simplification de la procédure de codécision avec la suppression de la troisième lecture
• Mise en place d’un protocole intégrant l’acquis de Schengen (suppression graduelle des contrôles aux frontières communes) dans le cadre de l’Union européenne.

Le traité d’Amsterdam constitue, après l’Acte unique et le traité de Maastricht, la troisième réforme des traités instituant les Communautés européennes.

5. Modifications des traités CE et UE prévues par le traité de Nice

Conclu lors du Conseil européen de Nice de décembre 2000, signé le 26 février 2001 et mis en vigueur le 1er février 2003, le traité de Nice a pour objectif de préparer l’Union européenne à l’élargissement dans le domaine institutionnel. Essentiellement, les modifications suivantes ont été apportées :

• Conseil de l’Union européenne : pondération des voix et répartition des votes à 25 Etats membres
• Commission européenne : elle se compose dès novembre 2004 de 25 commissaires (un par Etat membre) et son président dispose de pouvoirs renforcés
• Parlement européen : sa composition passe de 626 à 732 députés (juin 2004) et la procédure de « codécision » voit son champ d’application bénéficier d’une nouvelle extension
• Le système des « coopérations renforcées » (plusieurs Etats membres décident d’avancer plus vite) est assoupli, notamment par la suppression du droit de veto, et le principe du vote à la majorité qualifiée est étendu à des domaines pour lesquels l’unanimité était jusque là requise.

6. Modifications des traités prévues par le traité de Lisbonne

Répondre aux nouveaux défis posés par l’élargissement, la mondialisation, le ralentissement économique et le changement climatique d’une part, améliorer le mode de fonctionnement de l’Union d’autre part : tels sont les principaux objectifs du traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007 et entré en vigueur le 1^er décembre 2009 (texte paru au JOUE C 306 du 17 décembre 2007).

Par cet acte, l’Union européenne (UE) se substitue définitivement à la Communauté européenne (CE) en en reprenant tous les droits et obligations. Le traité sur l’Union européenne (TUE) qui se voit modifié, garde son nom tandis que le traité instituant la Communauté européenne, également modifié, prend celui de « traité sur le fonctionnement de l’Union européenne » (TFUE) (1).

Le traité de Lisbonne élargit le domaine d’intervention du Parlement européen. Il permet aussi aux parlements nationaux de formuler toute observation lors de l’élaboration de la législation de l’Union, voire d’introduire, le cas échéant, des recours devant la Cour de justice de l’UE.

Le processus décisionnel de l’Union est simplifié et accéléré. Le principe du vote à majorité qualifiée (qui évoluera à compter du 1^er décembre 2014) est étendu à de nouveaux domaines jusqu’à présent soumis à l’unanimité, sans affecter toutefois ceux de la fiscalité et de la défense.

Le principe de l’union économique et monétaire est pour sa part réaffirmé et la Banque centrale européenne devient une institution de l’Union à part entière.

(1) La version consolidée de ces traités a été publiée au JOUE C 326 du 26 octobre 2012.