Accord d’association UE-Ukraine : ce qu’il faut savoir du contenu, des enjeux et des difficultés pour exporter et investir

« Conformément aux engagements pris par les présidents de l’Ukraine et de la Commission européenne, Petro Porochenko et Jean-Claude Juncker, lors du premier sommet Europe-Ukraine, le 27 avril à Kiev, l’accord d’association comprenant une zone de libre échange entre ce pays et l’Union européenne (UE) entrera en vigueur le 1er janvier prochain », a expliqué Jocelyn Guitton, Premier secrétaire à l’économie et au commerce de la délégation de l’UE en Ukraine, lors d’un petit déjeuner organisé par le Club de Kiev à Paris, le 2 octobre. Le jour même, une rencontre était d’ailleurs organisée dans la capitale française entre François Hollande, Petro Porochenko, Vladimir Poutine et Angela Merkel, visant à conforter la trêve constatée depuis la conclusion du cessez-le feu conclu le 1er septembre dans l’est ukrainien.

L’entrée en vigueur de cet accord dit « complet et approfondi », sera provisoire, dans la mesure où, côté européen, tous les États ne l’on pas encore paraphé. Et, notamment aux Pays-Bas où le processus est lié à un référendum consultatif, une initiative citoyenne sur le sujet « pour ou contre l’accord », mais auquel le gouvernement néerlandais n’est pas tenu de se conformer.

Pour autant, le volet des tarifs douaniers est déjà appliqué de façon unilatérale par l’UE suite à une décision intervenue aux lendemains de la Révolution de la place Maïdan. Et le 1er janvier prochain, Kiev, à son tour, devra engager le démantèlement de ses tarifs douaniers, qui doit être progressif (trois-cinq-sept ans, selon les produits).

Tout est à faire en matière de transformation

En attendant, le pays recèle toutes les caractéristiques d’une économie qui a beaucoup de retard à rattraper. « L’Ukraine représente à peine 1 % des exportations européennes, mais le potentiel est énorme », a estimé Jocelyn Guitton, selon lequel « la principale plus-value dans un pays qui redeviendrait stable pourrait être son coût de travail très bas, de l’ordre de 150 dollars en moyenne mensuelle ». Tout est à y faire en matière de transformation industrielle, l’ancien satellite de l’Union soviétique exportant essentiellement des matières premières (blé, charbon…), sauf exception (par exemple, de l’huile de tournesol).

Et pourtant, il y a sur place de véritables compétences techniques et universitaires, comme dans l’aéronautique. Un environnement social et professionnel qui pourrait peut-être un jour tenter les constructeurs occidentaux, comme Airbus, d’y réaliser de la sous-traitance ? Les rares productions d’Antonov en Ukraine – dix avions par an – ne sont même pas vendues, mais offertes en leasing.

Si les besoins sont réels, en revanche, le climat des affaires n’est pas attrayant. Premier obstacle et pas des moindres, le système judiciaire, éternel sujet de la colère de Dominique Menu (sur notre photo, à droite de Jocelyn Guitton), responsable du bureau de représentation de BNP Paribas à Kiev depuis 2005, qui s’interroge sur la capacité des investisseurs à « construire sur des sables mouvants ». Il est « parfois impossible de faire valoir ses droits » et « vous pouvez même être condamné pour diffamation, quand vous attaquez un partenaire qui n’a pas respecté ses engagements contractuels », a-t-il relaté.

Deuxième frein, l’Administration, sous-payée, incompétente ou corrompue, selon de nombreux observateurs. Troisième handicap, les textes réglementaires souvent mal écrits, donc sujets à interprétation, s’ajoutant à un corpus datant de l’époque soviétique.

Quatrième sujet de préoccupation, la volonté politique de réformer semble ténue, tant dans le gouvernement qu’au Parlement. Selon Jocelyn Guitton, « les Ukrainiens ne s’approprient pas les réformes. Ils n’avancent que lorsqu’ils ont besoin de l’argent du Fonds monétaire international et de l’Union européenne ». Et de raconter la valse législative en 2014 autour des marchés publics. « Une première loi avait été votée, mais près avoir obtenu l’aide des bailleurs de fonds, les Ukrainiens ont voulu revenir en arrière. Mais c’était tellement visible que le FMI, l’UE et les États-Unis ont fait pression pour que le deuxième texte soit finalement retiré ».

En l’occurrence, le FMI et l’UE avaient promis respectivement cinq et quatre milliards de dollars, dont les deux tiers avaient déjà été versés. Le reste était notamment lié à la réforme des marchés publics, mais aussi à l’adoption de mesures en matière de concurrence, alors que l’Autorité ukrainienne en charge acceptait « des conditions répréhensibles », a précisé le Jocelyn Guitton. L’économie ukrainienne est en effet « très cartellisée », selon lui, et les monopoles existant sont contrôlés par des oligarques, liés au pouvoir politique, ce qui ne facilite pas la transformation du pays.

Des exportations ukrainiennes divisées par deux en Russie et en hausse dans l’UE

Reste que le rapprochement avec l’UE soulève encore de nombreuses inquiétudes à Moscou, la relation avec la Russie étant une donnée importante de l’environnement des affaires en Ukraine.

L’Ukraine exporte encore en Russie des composants et produits intermédiaires qui manquent à son voisin, mais, globalement, le commerce a été divisé par deux entre les deux pays et Moscou n’absorbe plus que 12 % des livraisons ukrainiennes à l’étranger. Kiev et Moscou sont liés par un accord de libre-échange et rien n’empêche les deux capitales de continuer à échanger. Mais l’accord pourrait devenir inopérant, les Russes affirmant que les Européens pourraient utiliser l’Ukraine pour vendre sans entraves chez eux, ce que Bruxelles conteste en raison des règles d’origine empêchant ce type de trafic.

« Ce qui est certain en revanche, a souligné Jocelyn Guitton, c’est que l’Ukraine ne pourrait pas adhérer à l’Union eurasienne ». Projet d’intégration appliqué depuis le 1er janvier par la Russie, la Biélorussie, le Kazakhstan et l’Arménie, cette Union en Eurasie « a sa propre politique commerciale, comme l’UE a la sienne, et les deux sont incompatibles », selon le représentant de l’UE à Kiev.

Les exportations ukrainiennes ont augmenté vers l’UE, qui en absorbe aujourd’hui un tiers. Pour autant, Kiev n’est pas satisfait. Que reprochent à cet accord les Ukrainiens ?

Kiev demande la libéralisation des quotas

L’accord d’association bilatéral est un document de 2 000 pages, dont 1 800 concernent le démantèlement des tarifs douaniers, et le traité prévoit une baisse générale des droits de douane, sauf dans l’agriculture. Dans ce secteur, plutôt que d’appliquer des taux très élevés, des quotas sont fixés, au-delà, des droits de douane s’appliquant automatiquement.

Mais aujourd’ hui, Kiev demande la libéralisation des quotas. Car si certains sont totalement utilisés, comme dans le blé ou le poulet, ce n’est pas le cas, en revanche, de 30 autres produits, en raison des normes européennes jugées trop strictes par les Ukrainiens.

Or, une spécificité de l’accord d’association UE-Ukraine est de pousser à l’appropriation des normes de l’Union européenne par son partenaire. Mais ce dernier estime que cette demande est abusive. « L’adoption des règles du marché intérieur européen… ce sont normalement les pays qui ont rejoint l’UE qui les ont adoptées. Or, il n’y a aucune indication dans le texte que l’Ukraine rejoindra l’Union européenne », a pointé Jocelyn Guitton.

Or, sur le sujet, les Européens sont encore divisés. Pour certains États-membres, nations baltes et Pologne, c’est « une étape avant l’adhésion », pour la France, c’est « une vision à très long terme », à Bruxelles, « officiellement, ce n’est pas une étape », d’après Jocelyn Guitton. En clair, il faut déjà réaliser le projet ambitieux de l’accord d’association avant de se projeter plus loin.

François Pargny